《关于切实加强地下水资源管理的通知》

行政规范性文件后评估报告

1  前言

2012年3月12日，为缓解因地面沉降对城市建设和区域开发造成的影响，切实加强地下水资源管理工作，天津市滨海新区人民政府印发《关于切实加强地下水资源管理的通知》（津滨政发〔2012〕19号），就滨海新区加强地下水资源管理工作进行部署。

自文件发布至今，滨海新区地下水资源禁采、限采管理工作得到进一步加强，建设项目水资源论证制度得到严格执行，地热（温泉）井与地源（水源）热泵项目审批程序不断规范，控制地面沉降工作受重视程度不断提升。

2023年8月25日，滨海新区司法局印发《关于开展行政规范性文件后评估工作的通知》，滨海新区水务局按照“谁起草、谁制定、谁评估、谁负责”的原则，组织实施《关于切实加强地下水资源管理的通知》行政规范性文件后评估工作。后评估工作依据《滨海新区行政规范性文件后评估制度》规定，根据合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性的标准进行。

2  后评估工作概况

2.1  后评估目的与原则

（1）后评估目的

为进一步加强对行政规范性文件的监督管理，提升我区制度建设质量，推进法治政府建设，对行政规范性文件的合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性等进行评估。

（2）后评估原则

   客观公正、科学合理、公开透明、民主参与、注重实效。

2.2  后评估对象及范围

   后评估针对的对象是《关于切实加强地下水资源管理的通知》（津滨政发〔2012〕19号），后评估范围是滨海新区。

2.3  后评估工作内容

（1）合法性评估

（2）合理性评估

（3）协调性评估

（4）操作性评估

（5）规范性评估

（6）绩效性评估

2.4  后评估工作方法

（1）相关法律、法规、规章、规范性文件比较

（2）资料整理分析

（3）网络征集实施意见

（4）召开座谈会

2.5  后评估工作实施单位

   后评估工作的实施单位为承接行政规范性文件起草单位相应职责的滨海新区水务局。

2.6  后评估步骤及时间安排

（1）后评估准备阶段

①成立后评估工作小组

9月19日，后评估工作小组正式成立，小组以起草行政规范性文件部门相关职责承接单位分管负责同志、业务室负责同志、具体业务工作人员与局公职律师共同评估的形式开展工作。区水务局副局长李振河任组长，区水务局水资源管理室主任王立成任副组长，小组成员包括区水资源管理室工作人员武永祜、徐廷云（控制地面沉降工作人员）、陈宏庆（地下水资源管理工作人员）、韩曰鹏（局公职律师）。

②编制后评估

2023年9月19日，后评估工作方案编制完成。方案就后评估工作各阶段进行明确。第一阶段（9月20日至10月6日），为征集意见阶段。通过政务网公开发布后评估通知，广泛征集社会公众和相关专家意见。第二阶段（10月7日至10月30日），为组织调研阶段。后评估小组组织专家论证会，对上一阶段收集的意见建议进行研究，对调研情况进行汇总分析，得出初步后评估意见。第三阶段（10月31日至11月30日），为总结评估阶段。后评估小组根据初步后评估意见撰写后评估报告稿，召开全体成员会议研究讨论，再次修改完善后，形成正式后评估报告，提出后评估结论。

（2）后评估实施阶段

①发布征集实施意见信息

2023年9月20日，区水务局在局官方网站上发布征集设施意见的信息（名称：关于对于《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施情况公开征求意见的通知；网址：https://swj.tjbh.gov.cn/contents/10026/277917.html）。至2023年10月6日，未收到社会公众提出的意见。10月30日，区水务局在局官方网站上对公众意见采纳情况进行公示（名称：关于对《关于对于〈关于切实加强地下水资源管理的通知〉实施情况公开征求意见的通知》公众意见采纳情况的反馈；网址：https://swj.tjbh.gov.cn/contents/10026/278867.html）。

2023年9月21日，区水务局就《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施后情况向区政务服务办、市规划资源局滨海分局征求意见。9月28日，上述部门均反馈无意见。

②召开座谈会

2023年10月18日，后评估工作小组在区水务局5225会议室召开座谈会，区政务服务办工作人员国永霜、市规划资源局滨海分局工作人员王润驰及区水务局水资源管理室相关工作人员参加座谈会。

后评估工作小组就前期社会公众和相关单位反馈意见情况进行说明，听取区政务服务办、市规划资源局滨海分局工作人员对文件实施后新区相关管理制度、地下水资源管理现状、现行法律法规和行政规范性文件方面新的变化和调整情况的说明，重点研究文件协调性、规范性等情况。

会议认为，《关于切实加强地下水资源管理的通知》自印发以来，整体实施情况良好。但随着近年来相关法律法规和行政规范性文件的立改废、滨海新区水资源管理相关部门改革调整，文件对滨海新区地下水资源管理的相关规定已不符合当前工作实际，且文件印发已超过5年，建议予以废止。

（3）后评估报告形成阶段

①汇总分析各类资料、意见

2023年10月28日，后评估工作小组就社会公众、相关部门反馈意见，座谈会结论建议，结合区水务局相关工作材料，集中归纳整理文件合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性等方面代表性、说明性资料。经集体讨论，拟提出予以废止的后评估结论。

②编制后评估报告初稿

说明后评估报告初稿的编制时间、报告结构、主要内容、重点结论。2023年11月27日，完成后评估报告初稿的编制。报告初稿包括前言、后评估工作概况、后评估结果、后评估结论、后评估建议五个部分，主要就文件合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、绩效性进行评估。报告初稿重点结论为拟提出予以废止的建议。

③修改完善形成正式后评估报告

2023年12月19日，经后评估工作小组集体讨论决定，原则同意后评估报告内容与形式，正式后评估个报告于12月20日完成。

3  后评估结果

3.1  合法性评估

（1）制定主体合法性

评估制定主体是否具有主体合法性。《关于切实加强地下水资源管理的通知》制定主体为天津市滨海新区人民政府，根据国家和天津市关于行政规范性文件管理的法律法规和行政规范性文件，滨海新区人民政府作为直辖市下辖行政区的人民政府，具有在本行政区域内制定行政规范性文件的权限。对制定主体合法性的评估结果为符合法律法规和行政规范性文件要求。

（2）内容合法性

自《关于切实加强地下水资源管理的通知》于2013年3月12日印发后，全国人大及其常委会、上级人民政府及其组成部门在水资源管理、地下水管理、地面沉降管理方面的法律、法规、规章已根据社会发展情况进行调整。

就具体规定而言，《天津市取水许可管理规定》（自2019年2月1日起施行）第七条第三款规定，“各区人民政府应当严格控制本行政区域取用水总量。取用水总量已经达到或者超过控制指标的区，应当暂停新增取用水审批。在地下水超采区，应当严格控制开采地下水，禁止工农业生产及服务业新增取用地下水。”《关于切实加强地下水资源管理的通知》中“城市建成区（包括核心城区及汉沽城区、大港城区）禁止开采地下，不再审批地下水取水许可”的规定，应根据《天津市取水许可管理规定》对“城市建成区”是否属于地下水超采区进行核对，且“禁止开采地下水，不再审批地下水取水许可”的用语较《天津市取水许可管理规定》中“严格控制开采地下水”“暂停新增取用水审批”等用语，实际限制了已开采地下水工程在取水许可允许的时间内继续取水的权利，应予以调整。《地下水管理条例》第三十五条对地下水禁止开采区取用地下水亦有列举性规定，《关于切实加强地下水资源管理的通知》应就法规规定进行调整。

就整体架构而言，《地下水管理条例》自2021年12月1日起施行以来，上级人民政府及其组成部门根据法规规定，就地下水管理工作进行分级分类的整体调整，《关于切实加强地下水资源管理的通知》应在法规、规章和相关行政规范性文件整体框架下进行全面调整。

就文件有效期而言，《天津市行政规范性文件管理规定》（自2019年12月1日起施行）第二十三条第一款规定，“制定机关应当根据制定依据、文件内容和实施预期等实际工作需要，规定行政规范性文件的有效期，未按照要求规定有效期的，其有效期为5年。有效期届满，行政规范性文件自行失效”。《关于切实加强地下水资源管理的通知》自2012年3月12日印发至今已11年，目前其文件有效期已不满足《天津市行政规范性文件管理规定》要求，应就其有效期进行补充规定或启动废止程序。

综上，对内容合法性的评估结果为文件内容因法律法规规章和行政规范性文件的调整，内容合法性已不完备。

3.2  合理性评估

（1）公平公正性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》对城市建成区与开发建设区，取用地下水的建设项目（包括设施农业、园林绿化项目）与建设项目规模较小或开凿农业机井的有不同的规定，其依据事项不涉及个别性、单独性区域或用水主体。对公平公正性评估结果为具有公平公正性。

（2）权责对等性评估

   评估本文件中的各项管理措施权利和责任是否对等。《关于切实加强地下水资源管理的通知》对滨海新区水行政主管部门管理措施权力和责任的配置一一对应。对权责对等性评估结果为符合对等性要求。

（3）各项管理措施必要性、可行性和适当性评估

评估五项管理措施提出的必要性、实施的可行性以及措施要求的适当性。

①地下水资源禁采、限采管理措施评估

滨海新区是资源性缺水城市，引滦入津工程及南水北调中线建成通水后，滨海新区城市建成区以外调水替代了地下水。《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来，强化对地下水实行控采限采措施，地下水超采问题得到了缓解。地下水资源禁采、限采管理措施实施效果良好。评估结果对措施提出的必要性、实施的可行性以及措施要求的适当性予以肯定。

②地下水资源论证制度措施评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来，滨海新区地下水资源论证制度得到严格落实执行，未经过水资源论证直接取用地下水情况得到明显控制。评估结果对措施提出的必要性、实施的可行性以及措施要求的适当性予以肯定。

③地热（温泉）井审批管理措施评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来，滨海新区开凿地热（温泉）井情况较少，地热（温泉）井审批管理措施评估基础数据不足。评估结果对措施提出的必要性、实施的可行性以及措施要求的适当性谨予以为未见不利影响的评价。

④地源（水源）热泵项目管理措施评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来，滨海新区开凿地源（水源）热泵情况较少，地源（水源）热泵项目管理措施评估基础数据不足。评估结果对措施提出的必要性、实施的可行性以及措施要求的适当性谨予以为未见不利影响的评价。

⑤地面沉降控制管理措施评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来，城市建成区地面沉降趋势明显减缓，杨家泊—寨上、中塘镇等沉降中心面积大幅缩减。对地面沉降控制管理措施评估结果为整体优秀，但对局部突出问题正面效果有限。评估结果谨对措施提出的必要性、实施的可行性以及措施要求的适当性予以认可。

3.3  协调性评估

（1）与其他规范性文件协调性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》与滨海新区其他相关的水资源管理、地下水管理的规章制度、规划文件未见直接冲突，评估结果对与其他规范性文件协调性予以认可。

（2）各管理措施衔接性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》内各项管理措施之间衔接有效，无直接冲突，评估结果对各管理措施衔接协调性予以认可。

3.4  操作性评估

（1）措施实施可操作性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》明确的各项措施均有明确的实施流程或判断标准，评估结果措施实施可操作性予以认可。

（2）管理目标可达性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》各项措施为明确设立管理目标，评估结果对管理目标可达性不予评价。

（3）措施高效便利性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》各项措施均明确了实施方式或管理手段，认定或判断标准具体、直接且明确，相关部门及工作人员执行难度低，评估结果对措施高效便利性予以认可。

3.5  规范性评估

（1）文件逻辑结构严密性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》行文逻辑结构严密，符合行政规范性文件行文要求。评估结果对文件逻辑结构严密性予以认可。

（2）内容表述准确性评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》内容表述准确性、完整性，全面表述了文件的主要内容。评估结果对内容表述准确性予以认可。

3.6  绩效性评估

（1）地下水禁采、限采管理成效评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来，地下水资源禁采，限采成效显著。一是严控地下水禁采、限采区开采使用地下水，推动天津碱厂、天津化工厂异地搬迁，停止开采地下水；实施水源转换工程，实施大港市政供水管网消防改造工程、农村饮水提质增效工程、企事业单位水源转换工程等用市政自来水替代了地下水；严格限制高耗水行业开采地下水，推动滨海森林高尔夫、龙海高尔夫球场等用雨水或市政自来水替代了地下水。二是严格地下水禁采、限采区取水许可管理，禁采、限采区范围未新增深层地下水取水许可。评估结果对地下水禁采、限采管理成效予以认可。

（2）地面沉降控制成效评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》发布以来，基坑梳干排水建设项目逐步纳入控沉管理内容，并开展相关监管及备案工作，包括监督建设单位按程序、按规定实施取排水，核定项目取水量，并督促缴纳水资源税；同时，对于开挖深度超过5米的基坑建设项目，要在编制项目水资源论证时需要单独对地面沉降防治措施出具单独评审意见，并办理防治措施备案，进一步强化建设项目诱发地面沉降的防控。  2010-2022年，根据市控沉监测数据，滨海新区平均沉降量数值减少60%，极值沉降量减少35%，年沉降量50毫米以上的沉降严重区面积缩减为零；滨海新区地下水开采在北部主要为第2、3含水组，中南部主要为第3-5含水组，据多维立体地面沉降监测数据，2019年以来，各地区主要开采含水层组地下水位总体呈回升趋势。评估结果对地面沉降控制成效予以认可。

（3）地下水水资源论证制度实施成效评估

  《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施后，仅就近五年资料数据，新区完成235个基坑建设项目的水资源论证评审及取水许可/行政许可决定书审批，其中101家5米以上深基坑项目完成地面沉降防治措施备案，督促建设单位缴纳水资源税共853.19万元。评估结果对地面沉降控制成效予以认可。

（4）地热（温泉）井、地源（水源）热泵项目管理成效评估

《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来，滨海新区开凿地热（温泉）井情况较少，地热（温泉）井审批管理措施评估基础数据不足。评估结果对措施提出成效谨予以为未见不利影响的评价。

（5）存在的问题与建议

结合前期调查、座谈及其他信息汇总得到的意见，滨海新区地下水管理工作自《关于切实加强地下水资源管理的通知》实施以来整体效果良好但滨海新区地面沉降中心情况仍较为严峻。在相关街镇农业用水需求量较大、农村用水户对改用自来水接纳度仍有较大提升空间的情况下，对地下水资源管理事项的规范在提升用水户自觉性方面无明显成效。

4  后评估结论

综合前面的合法性、合理性、协调性、操作性、规范性和绩效性评估，对《关于切实加强地下水资源管理的通知》总体实施情况及成效做出如下后评估结论：

《关于切实加强地下水资源管理的通知》合理性、协调性、操作性、规范性和绩效性良好。合法性因文件制定印发时间较早，在全国人大及其常委会、上级人民政府及其组成部门在水资源管理、地下水管理、地面沉降管理方面的法律、法规、规章已根据社会发展情况进行调整的实际情况下，文件合法性已不完备。综上，《关于切实加强地下水资源管理的通知》因合法性问题，不宜继续实施。

5  后评估建议

结合已取得的成效、存在的问题，对《关于切实加强地下水资源管理的通知》相关后续工作提出如下建议：

建议对《关于切实加强地下水资源管理的通知》宣布失效。建议加强与市水务主管部门沟通工作，在《地下水管理条例》及相关文件框架下，与天津市地下水资源管理工作要求相衔接，研究后续工作。